Guardas Municipais. Conclusão sobre competência do Município.

 Breve resumo sobre a Competência da Guarda Municipal

1. Da fiscalização de trânsito e uso de giroflex

A Constituição Federal disciplina as atribuições das guardas municipais, conforme artigo 144, §8º:

“§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.”

De outro lado, como ente federativo, o Município, dentro de suas competências político-administrativas, deve legislar aquelas matérias de peculiar interesse, predominantemente local (art. 30, I, CF).

Interesse local não significa interesse exclusivo, podendo ser reflexamente interesse do Estado e da União, tal qual a segurança pública. As peculiaridades de cada Município definirão suas necessidades próprias.

Nesse passo, o trânsito e sua regulação é assunto de interesse social e peculiar de cada Município. Se é de competência da União legislar sobre trânsito (art. 22, XI, CF), também é de interesse do Município – daí sua competência – para dispor sobre tais matérias nas vias municipais, inclusive sobre fiscalização.

E corrobora esse entendimento a previsão do artigo 24 do Código de Trânsito Brasileiro – Lei 9.503/1997 –, do qual destaca-se:

“Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições;

(...)

V - estabelecer, em conjunto com os órgãos de polícia ostensiva de trânsito, as diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito;

VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito;

VII - aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar;

VIII - fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas cabíveis relativas a infrações por excesso de peso, dimensões e lotação dos veículos, bem como notificar e arrecadar as multas que aplicar;”

É um múnus municipal, determinado pelo Código de Trânsito Brasileiro, a fiscalização de trânsito, o que implica a necessidade de o Município se adequar e se estruturar, integrando-se ao Sistema Nacional de Trânsito (art. 24, §2º, CTB), regulado pelo Contran – Conselho Nacional de Trânsito.

Nesse sentido, o Conselho Nacional de Trânsito editou a Resolução nº 166/2004 dispondo:

“Item 2.1.4.1: A integração do município ao Sistema Nacional de Trânsito independe de seu tamanho, receitas e quadro de pessoal. É exigida a criação do órgão de trânsito e da Junta Administrativa de Recursos de Infrações - JARI, à qual cabe julgar os recursos interpostos pelos presumidos infratores."

Não há condicionamento, pois, dessa integração, à existência de pessoal especializado. Poderia, assim, o Município, dentro de suas estruturas já existentes, destacar servidor civil para fins de policiamento de trânsito, cujas atribuições são próprias, com previsão legal específica para tanto.

Deve, portanto, de acordo com o princípio da legalidade administrativa, ser devidamente regulamentada a atuação das guardas municipais e dos agentes de trânsito.

A propósito, há entendimentos afirmando a incompetência das guardas municipais para atuarem na fiscalização de trânsito, inclusive com pareceres do Departamento Nacional de Trânsito - Denatran e Conselho Estadual de Trânsito – Cetran, e decisões judiciais em Mandado de Segurança, que abaixo colaciono:

Departamento Nacional de Trânsito – Parecer nº 247/2005/CGIJF/DENATRAN: "a Guarda Municipal não tem competência para atuar na fiscalização de trânsito incluindo o procedimento relativo à aplicação de multas de trânsito, sob pena de nulidade das mesmas e, igualmente, não possui legitimidade para firmar Convênio com órgãos de trânsito para tal fim"

Conselho Estadual de Trânsito – Deliberação 1, de 24-6-2005-CETRAN: “Não têm competência os integrantes da Guarda Municipal para o exercício da função de agente de trânsito, por força do princípio específico do art. 144, § 8º da Constituição Federal de 1988, devendo cessar sua atividade nesse mister, sem prejuízo dos atos praticados anteriormente, em virtude do entendimento então tolerado pelo Denatran."

TJSP, 9ª Vara da Fazenda Pública/SP, MS nº 583.53.2005.022171-4, MMa. Juíza Simone Gomes Rodrigues Casoretti, j. 27.12.2005: “As Guardas Municipais possuem atribuições restritas à proteção dos bens, serviços e instalações do Município, conforme disposição expressão do art. 144, § 8º da Constituição Federal. Não possuem competência para executar a fiscalização do trânsito, tampouco atuar e aplicar as medidas cabíveis em razão de infrações previstas no Código de Trânsito, ou seja, não podem exercer os poderes de Polícia de Trânsito. Constatada a incompetência da Guarda Municipal para o exercício do poder de polícia de trânsito, conforme o elenco taxativo do art. 144 da Constituição Federal, não se reveste de ilegalidade ou abusividade o ato da autoridade impetrada. Ante o exposto, DENEGO A SEGURANÇA, casso a liminar anteriormente concedida e julgo extinto o processo com fundamento no inciso I do art. 269 do Código de Processo Civil.” – Pendente recurso de apelação.

TJSP, 1ª Vara da Fazenda Pública/SP, MS nº 583.53.2006.107381-7, MM. Juiz Ronaldo Frigini, j. 31.05.2006: “De fato, não se exige, para exercer fiscalização de trânsito, poder de polícia ostensiva ou judiciária, que é indubitavelmente vedada à Guarda Municipal, como assevera Alexandre de Moraes (Direito Constitucional, Atlas, São Paulo, 2001, p. 644). Para tanto, basta o exercício da chamada polícia administrativa. Portanto, a questão é saber se a limitação constitucional apenas se refere à polícia administrativa ou também à judiciária. Em primeiro lugar, diga-se desde logo que não é uma divisão absolutamente certa ou estanque essa entre polícia administrativa e judiciária, e não pode, por isso, ser levada a extremos. A questão, na verdade, é saber se a vedação constitucional à atividade da Guarda Municipal importa em vedar a ela o exercício da polícia administrativa, tida como aquela destinada a ‘impor à livre ação dos particulares a disciplina exigida pela vida em sociedade’ (cf. Alexandre de Moraes, op. cit, p. 643), em que indubitavelmente se insere a polícia de trânsito. Ademais, interessa notar que a polícia de trânsito pode ser atividade exercida por qualquer servidor civil, estatutário ou celetista, ou ainda policial militar designado para tanto pela autoridade de trânsito, como permite o artigo 280, § 4º, do CTB. A conclusão, entretanto, é a de que a atribuição de competências à guarda municipal é mais restrita do que a possibilidade de atribuir competência a servidor para fiscalização de trânsito. A restrição, de fato, é constitucional, e hierarquicamente prevalece sobre o permissivo infraconstitucional. Assim, patenteia-se que a competência da guarda municipal é efetivamente restrita à vigilância sobre bens municipais. E vigilância sobre bens municipais não inclui a fiscalização de trânsito, sendo coisa bem diversa, pese a tentativa de asseverar o contrário feita na inicial. Assim, a ordem deve ser denegada, pois não se entrevê ilegalidade na restrição da autoridade impetrada. Pelo exposto, denego a segurança, cassada a liminar.” – Pendente recurso de apelação.

No caso do Município de Itu, verifica-se que a Lei Municipal nº 2827/1986 (fls. 58/61), que instituiu a Guarda Municipal de Itu, definiu no seu artigo 1º as atribuições desse órgão, entre elas a “fiscalização, controle e policiamento do trânsito dentro do território do município de Itu” e a “aplicação de multas por infração de trânsito” (alíneas “a” e “b”). Tais atribuições foram mantidas no regulamento específico – Decreto Municipal nº 2212/1986 (fls. 82/93).

Esses diplomas legais, anteriores à Constituição Federal de 1988, sofreram modificações até que em 1999 foi editada a Lei Municipal nº 4332, que dispôs sobre a estrutura administrativa da Guarda Civil Municipal (fls. 63/78).

Todavia, essa Lei também definiu como atribuição da GM:

“Art. 1º, inciso II – Executar, como agente fiscalizadora de trânsito, a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento, parada, excesso de peso, dimensões e lotação de veículos, previstas no Código de Trânsito Brasileiro;”

Percebe-se que a legislação municipal até então se encontrava em dissonância com a regulamentação nacional, situação que persiste, ao menos no plano normativo.

Na prática, existe no quadro funcional da administração pública municipal o cargo de agente de trânsito, mas atualmente composto por guardas municipais designados para atuação exclusiva como “agentes da autoridade de trânsito” (portarias juntadas aos autos).

Tais designações fundamentaram-se no artigo 280, §4º, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro, in verbis:

“§ 4º O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência.”

Ora, o texto é claro ao dispor que “policiais militares” poderão ser designados para a fiscalização de trânsito, com competência para aplicação de infrações e multas, e não o “guarda municipal”. Este, apesar de servidor municipal, seja estatutário ou celetista, têm suas funções específicas, disciplinadas desde nível constitucional, configurando-se qualquer desvio de atribuição uma afronta à Constituição Federal.

Outrossim, é relevante destacar que o próprio Supremo Tribunal Federal, em setembro de 2011, reconheceu a existência de repercussão nesse tema, quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 637.539/RJ, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, assim ementado:

“PODER DE POLÍCIA – IMPOSIÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO – GUARDA MUNICIPAL – REPERCUSSÃO GERAL CONFIGURADA. Possui repercussão geral a controvérsia acerca da possibilidade de aplicação de multa de trânsito por guarda municipal, tendo em vista o disposto no artigo 144, § 8º, da Constituição da República, cujo rol especifica as funções às quais se destinam tais servidores públicos.” (STF, Rep. Geral no RE 637.539/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 08/09/2011).

Infelizmente, após essa decisão, antes que o mérito fosse apreciado, o então recorrente, Município do Rio de Janeiro, desistiu do recurso, que foi homologado em 13 de outubro de 2011.

Ficou, portanto, sem se pronunciar nossa Suprema Corte, pairando, ainda, a grande controvérsia a respeito das competências das guardas municipais, com decisões judiciais em ambos sentidos.

De qualquer maneira, tendo por norte a supremacia do interesse público, diante das circunstâncias fáticas do Município de Itu, é inviável, até mesmo temeroso, destituir todos os atuais guardas municipais de suas atribuições de fiscalização de trânsito, colocando em risco a segurança dos cidadãos.

Revela-se prudente, portanto, a premente necessidade de realização de concurso público específico para provimento dos cargos de agentes de trânsito, para paulatina, mas constante, substituição dos guardas por servidores com função determinada e, de outro lado, liberando tais guardas municipais para suas atribuições natas.

Via de consequência, não há que se falar em irregularidade no uso de sinalização específica nos veículos da guarda – giroflex e sirene –, indicando preferência em situações de urgência e emergência, de acordo com o art. 29 do Código de Trânsito Brasileiro.

Dessa forma, é necessário que o Município providencie, em tempo adequado, realização de concurso público para provimento dos cargos de agentes de fiscalização de trânsito.

2. Do porte de arma

No tocante ao uso de armas de fogo pelos agentes da guarda municipal, há que se observar, também dentro das peculiaridades locais, a existência de salvo conduto expedido pelo Poder Judiciário, em procedimento judicial especialmente instaurado.

A decisão proferida nos autos do Habeas Corpus nº 857/2009 (fls. 44/49) foi, inclusive, confirmada pelo E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em reexame necessário (fls. 50/53).

Entretanto – e isto é importante frisar –, a ordem judicial concedida abarca a utilização de armas de fogo exclusivamente pelos guardas municipais, ou seja, aqueles servidores municipais incumbidos de tais atribuições. A contrário senso, é inadmissível que agentes de trânsito portem armas de fogo, ainda que tal função esteja sendo exercida por guardas municipais designados.

Com efeito, considerando que as portarias juntadas aos autos, que designam “com exclusividade” os servidores ali relacionados para atuação como “agentes da autoridade de trânsito”, não há mais que se falar no exercício cumulativo da atividade de guarda municipal, a necessitar a utilização de uma arma de fogo.

Portanto, nessa esteira, também recomenda-se que os servidores municipais, enquanto no exercício de atividades específicas de agentes de trânsito, não portem qualquer tipo de arma de fogo.

3. Da atividade de policiamento e realização de abordagens e flagrantes

Quanto à atividade típica de policiamento (não se confundindo com o poder de polícia administrativa), deve-se buscar embasamento também no texto constitucional.

O artigo 144 da Constituição Federal dispõe sobre os órgãos incumbidos da segurança pública, entre eles as polícias civis e militares, excluídas as guardas municipais (§8º), cuja atribuição é proteger os bens, serviços e instalações públicas municipais.

Aliás, leciona José Afonso da Silva que:

“Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade estatal não podem eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função”

E qualquer desvio das funções ou extrapolação dos meios empregados deverá ensejar, por certo, as medidas administrativas, civis e criminais adequadas.

Com efeito, José Afonso da Silva também esclarece, referindo-se à proteção de bens e serviços públicos:

“Aí certamente está uma área que é de segurança: assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais, mas não é de polícia ostensiva, que é função exclusiva da Polícia Militar.”

Contudo, a vedação ao policiamento ostensivo das guardas municipais nãos lhes retira competência preventiva e restaurativa da ordem pública. Esta proteção demanda atitude pró-ativa, e não inerte. Não por menos, é parte integrante e colaborativa da segurança pública, relembrando, dentro dos peculiares interesses locais.

Portanto, é legal e regular o patrulhamento das guardas com vistas a coibir danos ao patrimônio público e violações aos serviços públicos, dentro dos limites de suas atribuições, conforme dispuser a lei.

A questão de abordagens de suspeitos é um exercício do dever funcional de proteção da ordem pública, aí incluído, se necessário, o uso de força e dos recursos necessário para coibir práticas criminosas, entre estes a realização de buscas pessoais e apreensão de armas e objetos ilícitos, nos limites legais.

Seria desproporcional – e, ademais, um descuido com a segurança da sociedade – exigir-se do agente da guarda municipal, diante de atitude suspeita, uma postura de inércia, limitando-se a comunicar os fatos à autoridade de polícia ostensiva.

CONCLUSÕES

Diante dos fundamentos aqui trazidos, suficiente para manter a regularidade das atribuições das Guardas Municipais as seguintes recomendações:

a) realizar concurso público para provimento dos cargos específicos de agentes de trânsito;

b) com a nomeação e posse desses novos servidores concursados, restituir às funções originais os guardas municipais atualmente designados para a fiscalização do trânsito;

c) zelar para que os agentes de trânsito, quando no exercício dessa atribuição determinada, não portem qualquer tipo de arma de fogo, ainda que se trate de guarda civil designado cumulando funções.

Por fim, a inércia da Administração Pública na observância das recomendações poderá ensejar diligências para apuração de responsabilidades, bem como eventual ajuizamento de ação civil pública.